警惕矿山生态修复中的不担当、不作为和违纪违法行为

矿山地质环境恢复和综合治理，事关民生和生态环境保护，也关系到经济社会高质量发展。近日公布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确要求，“全面推进绿色矿山建设”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，开展矿山地质环境恢复和综合治理，推进尾矿安全、环保存放，妥善处理处置矿渣等大宗固体废物。国家《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》等文件进一步明确，坚持地方政府矿山地质环境监管主体责任；严格责任追究；构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理新机制。
但在现实中，个别地方矿山地质环境恢复和综合治理难推进。更有甚者，中央生态环境保护督察明确要求并给出整改时限的矿山治理修复工程进展缓慢，甚至严重超过整改时限。矿山生态修复过程中还不同程度地存在不担当、不作为和违纪违法行为。
项目整改一直处于停滞状态
上世纪八十年代，在“国家、集体、个人一起上”的政策背景下，神木市煤炭资源开发迅猛。由于早期生产技术装备水平低、生产工艺落后、开采行为不规范等问题，形成大量采空区。统计数据显示，神木市有废弃矿区22处，形成采空区676.5平方公里。随着时间推移，采空区顶板大面积坍塌，残煤、煤矸石暴露，与空气接触加之露天煤矿长期暴晒，时常发生自燃。根据神木市相关报告介绍，该市作为国家最重要的煤炭能源基地之一，近年来废弃矿区周边百姓饱受残煤自燃之苦，残煤自燃导致地表植被大面积灼烧，产生的废气严重污染当地环境，废弃矿区周边环境不断恶化。
为解决煤炭自燃问题，陕西省和榆林市两级政府于2008年、2009年出台了《神府煤田采空区综合治理实施方案》《神府采煤沉陷区综合治理试点示范实施方案》。2009年，神木市启动采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理，出台了《神木市煤矿采空区和火灾隐患区综合治理实施办法（试行）》等文件。
但项目推进很难。据记者了解，近年来，神木市曾多次向自然资源部等上级部门报送采煤沉陷区和火烧区综合治理有关问题的报告。
神木市曾经反映，“我市曾花费巨额财政资金，多次通过注水、灌浆等方式对残煤自燃区进行治理，但收效甚微，煤炭复燃率极高，难以解决根本问题，本地财政也难以为继。”之后，神木市用社会资金开展采煤沉陷区及火烧隐患区综合治理的办法：采用露天剥挖、开采煤炭资源、回填复垦的模式，通过煤炭销售收入抵顶工程费用。当地将这种综合治理项目称为“明盘”项目。
2017年7月、2018年6月，国家发改委先后公布两批共33个重点采煤沉陷区名单，要求有关地方部门，加强对本省（区）重点采煤沉陷区综合治理工程的指导和监督管理，协调推动出台配套支持政策，督促地方完成工程实施方案确定的各项目标任务，促进采煤沉陷区转型发展。“陕西省榆林市神木市重点采煤沉陷区”被列入第二批16个重点采煤沉陷区名单。
截至2017年底，神木市、府谷县共审批综合治理项目139个。但一些参与治理的中小企业（下称原实施主体）以修复治理为名，行盗采之实。
2021年12月至2022年1月，中央第三生态环境保护督察组对陕西省开展了第二轮生态环境保护督察，并于2022年3月21日反馈了督察报告。据2022年9月17日公布的《陕西省公开第二轮中央生态环境保护督察报告整改方案》（下称《整改方案》）中的整改任务清单：榆林市（主要在神木市）部分煤层火烧区和沉陷区修复治理项目以治理为名盗采煤炭，2020年实施的18个项目中有14个盗采煤炭达10万吨以上，最高达370万吨。
《整改方案》明确，严格实施《加快推进应急排险治理工程坚决全面彻底完成采煤沉陷区和煤层火烧区综治项目整治后续工作任务实施方案》，2023年12月底前完成以灭火、排水、削坡为主的应急排险治理，完成应急排险治理工程回填复垦。确保煤层火烧区和沉陷区生态修复治理取得明显成效。严厉打击以治理之名盗采煤炭资源行为，做到发现一起，坚决查处一起。整改时限为2023年12月底。
但记者在神木市采访时发现，神木市糖浆渠二矿、炭窑渠“明盘”项目整改一直处于停滞状态，已过了督察整改时限。此事已引起生态环境部、陕西省生态环境厅和相关部门的高度关注。
坚持把项目转包给原实施主体
根据榆林市、神木市《加快推进应急排险治理工程，坚决全面彻底完成采煤沉陷区和煤层火烧区综合治理项目整治后续工作任务的实施方案》要求，大柳塔镇神府炭窑渠、瓦罗乡刘石畔、原北大渠煤矿联并治理项目的应急排险工程从原实施主体手中收回，后续任务由神木市属国有独资企业陕西神木能源集团有限公司组织实施。
记者拿到的2023年3月16日陕西神木能源集团有限公司（甲方）与原实施主体之一的神木县大柳塔炭窑渠鑫泽生态恢复治理有限公司（乙方）签订的《主体剥离退出协议》显示，经甲乙双方协商，乙方自愿完全退出项目后续综合治理，甲方给予乙方2.5亿元（不含税）经济补偿，并退还周边区域配套治理备用金2000万元、地表生态恢复治理保证金3550.5万元和安全生产保证金100万元。
《主体剥离退出协议》规定，甲方承接该项目后，负责办理相关审批手续，重新确定施工、监理单位，按照重新编制的应急排险治理方案完成各项治理任务。
2023年10月，神木市开展部分煤层火烧区和沉陷区修复治理项目招标。陕西某央企参与投标并中标。“但收到《中标通知书》后，神木方面的意见是先将项目整体转包给原实施主体后，才能与我公司签订总包合同，导致中标项目迟迟未能签约。”该央企有关负责人说。
上述《主体剥离退出协议》规定，协议签订后，原实施主体完全退出该项目，由陕西神木能源集团有限公司承接并实施治理。原实施主体在该项目中不再享有任何权益，亦不得提出任何诉求。但显然，一些原实施主体并不愿意这么放弃曾经到手的项目。
采访中，一位不愿具名的原实施主体老板表示：“不管你怎么调整、怎么说，我们原有的土方施工比例有多少，必须按那个比例走。”另一位原实施主体老板也称：“现场情况他们（中标单位）未必有我们熟悉。出了事是我们自己的事。”“相应的利益都拿到手，这个就完事了。”
“把项目整体转包给原实施主体，实在让人想不通。”上述央企负责人解释说，当初神木市整治采煤沉陷区和煤层火烧区综合治理项目，就是为了防止那些原实施主体借修复治理之机盗采，而且上级有关部门已明确反对整治项目转包给原实施主体。
2023年8月21日，榆林市政府常务会议纪要(第11次)确定，原则同意神木市糖浆渠二矿、炭窑渠“明盘”项目《应急排险治理及回填复垦生态修复方案》，并要求坚决防止“以整治为名，行挖煤之实”，坚决执行“财政收支两条线”管理，坚决杜绝将整治项目转包给原实施主体。
陕西省自然资源厅2023年10月31日给榆林市政府关于转发《自然资源部办公厅关于神木市反映采煤沉陷区和火烧区治理有关问题的工作意见的函》进一步明确，“深刻认识榆林市采煤沉陷区和火烧区治理项目整改的重要性”“确保按时保质保量完成整改任务”“回收利用的煤炭资源要足额进入公共交易平台进行销售，销售收入足额缴入市财政，工程实施费用由市财政按照相关规定支出，确保国有资产不流失。”
不执行上级的决策和部署
神木市给媒体的一份采煤沉陷区和煤层火烧区应急排险治理工程有关情况的说明称，“截至目前，全市23个项目主体剥离退出、治理方案编制和工程招投标等工作全部完成，3个项目治理完成验收销号，9个项目已完工待验收销号，剩余11个项目正在实施，计划于2024年底前全部完成并验收销号。”
该情况说明称，在综治项目原实施主体剥离退出的过程中，“由神木能源集团与原实施主体签订剥离退出协议，原债权债务全部由原实施主体承担并进行公证、公示。原实施主体彻底剥离退出后，该综治项目与原实施主体再无任何利益关系。”“给予原实施主体的补偿款，由神木市能源集团根据综治项目后续应急排险治理工程进度，分期分批支付，待项目完工并通过验收销号后，全部支付完成。”
但记者在神木市采访时了解到，事实上，原实施主体并非完全剥离退出。4月22日，记者在炭窑渠“明盘”项目现场看到，神木县大柳塔炭窑渠鑫泽生态恢复治理有限公司等多家原实施主体的大批挖机、大型卡车又出现在工地上，个别车辆已开始在工地来回运输沙石。在一处工地停放了一排挖机、大型卡车，车身上大多贴有“鑫泽生态恢复治理项目”的标识。
知情人士称，4月18日，神木能源集团通知该央企法定代表人到神木拿合同，并喑示必须同意将项目整体转包给原实施主体。4月19日上午，原实施主体大批机械设备没有经过项目中标单位（上述央企）的同意就非法进场。该央企现场负责人立即阻止和交涉，但神木市当地一位负责人带领政府工作专班接管了门岗，赶走了原有的保安。
4月20日上午，原实施主体开始非法施工。4月21日，因原实施主体内部相互扯皮又停止施工。
4月22日，记者在炭窑渠“明盘”项目现场看到，进场大门由政府工作专班安排的人员控制。现场除少数几辆机械设备在工作外，绝大部分的挖机、大型卡车都整齐地停在工地上，“这些车辆都是来占地盘的，并没有施工。”知情人士称。
上述央企有关负责人对记者表示，该央企是应神木市招标来到神木投资施工，为神木百姓谋福祉，对于这样的投资户，神木市应该积极打造良好的营商环境，创造各种优越的条件，才符合国家的政策法规。而神木市竟然硬生生把中标通知书废掉，这是挤压外来投资企业，是对营商环境的粗暴践踏。
知情人士透露，目前，原实施主体、神木市政府、中标单位等各方关系并没有理顺，就是原实施主体之间，也存在利益冲突。“在没有工程具体实施方案，没有办理保险等情况下，盲目进场施工存在巨大人员死伤风险。”
“原主体非法施工若出安全事故死了人怎么办？与央企没有签施工协议钱谁支付？一系列问题会导致修复治理项目更难推进并继续停滞。”知情人士说。
记者在现场看到，几米厚的土层下便是厚达两米多的煤层，用手轻轻一剥就能掉下一大块，煤质非常好。知情人士说，原实施主体“疯狂”进入，真实目的是那里的煤。白天挖上面的土石，一夜之间就能把下面的煤挖走变卖，获得暴利。
“无废城市”建设推进缓慢
神木是中国最大的煤炭生产县（市），储煤面积4500平方公里，占全市总面积的59%。
神木市上述情况说明称，“我市煤层火烧隐患区面积达160多平方公里，约占采煤沉陷区总面积的23.6%。这部分区域由于早期的房柱式煤柱和顶板风化，导致地表塌陷，残留煤炭暴露在空气中，与氧气发生氧化反应导致热量聚集，当煤层温度升高达到燃点即开始燃烧，对生态环境造成了极大的影响。”
22日上午，记者深入炭窑渠“明盘”项目沉陷区内，多处自燃点冒着青黄不接烟，非常呛人。整个工程区内，车辆驶过尘土飞扬，空气中夹杂着大量的烟气，让人十分不适。
2024年神木市政府工作报告承认，当前“统筹能源保供和生态环境保护与修复治理的压力持续加大”。
2024年2月23日，神木市人民政府办公室《关于神木市煤矿领域面临的主要风险隐患及应对措施的调研报告》称，神木自然发火严重。煤矿开采煤层均为容易自燃煤层，自然发火期短，埋深浅，加之采空区隐伏火区的存在，下部煤层开采过程中，极易产生氧化高温、自然发火和有毒有害气体超限。
记者在神木市采访时还了解到，由于该市政府有关负责人不担当、不作为，致使陕西省神木市“无废城市”建设工作推进缓慢，多次受到上级环保部门的通报批评。
2022年4月，生态环境部印发《关于发布“十四五”时期“无废城市”建设名单的通知》，陕西省神木市名列其中。按通知要求，《神木市“十四五”时期“无废城市”建设实施方案》(下称《实施方案》)应于2022年7月底前印发并实施，同时报送省级生态环境部门和生态环境部。然而两年过去了，《实施方案》至今没有印发实施。
在此期间，陕西省生态环境厅和生态环境部先后于2023年3月、2023年4月发函通报，督促神木市尽快印发《实施方案》。2023年7月17日，生态环境部信访投诉办、中国环境报社编印的《环境情况》[第1期(总第114期)]专门以《陕西神木“无废城市”推进缓慢症结何在？》为题，做了深度调查报道。
“无废城市”建设作为国家重大决策，理应得到神木市政府的高度重视。坚定不移地做好试点工作，体现的是神木市的政治责任，考验的是领导干部的政治担当。
过去的发展中，神木市在一定程度上牺牲生态环境换取了经济效益。“无废城市”作为改善生态环境、推动城市可持续发展的一个重要抓手，与神木市“打造资源型城市绿色低碳发展引领区”需求是不谋而合的。但神木市政府有关负责人却以“毫不知情”“存在诸多困难”等为由，不执行上级的决策和部署。这是典型的不担当、不作为，庸政、懒政行为，严重影响了神木市经济发展和社会稳定。
对于这一事件，北京师范大学法学院教授、博士生导师、中国企业家犯罪预防研究中心主任张远煌表示，如果上述情况属实，当地坚持项目整体转包给原实施主体，招废标过程中的诸多行为不仅违反了《招标投标法》的相关要求，还存在与原实施主体权钱交易的可能。
中央电视台特约评论员、中国发展改革报社副社长杨禹表示，若情况属实，当地政府的一系列做法是对政府诚信的极度轻视，是对营商环境的粗暴践踏。对于神木市政府来说，信用是一种基础性执政资源，一旦群众对政府失去信任，政府就会寸步难行。（作者：曹溢）
附图：